关于出租车问题的思考

作者：温其明 来源：绵阳律师网 发布时间：2014/7/24 22:03:16 点击数：

导读:关于出租车问题的思考温启明全国各地有关出租车的情况，花样百出。全国没有一部统一管理出租车的法律，由各地方人民政府主管；出租车经营模式多种多样；从事出租车行业的人，大多是年龄偏大，文化较低，生活在社会低层…

 

关于出租车问题的思考

 

温启明

 

全国各地有关出租车的情况，花样百出。全国没有一部统一管理出租车的法律，由各地方人民政府主管；出租车经营模式多种多样；从事出租车行业的人，大多是年龄偏大，文化较低，生活在社会低层，构成人员极其复杂；全国各地因出租车经营权引起的矛盾不断发生。

从理论探讨到实际操作，媒体上关于出租车的文章可谓不少。但是，以指责的为多，客观公证的分析和评价好像少了些，正面的很少。

一、关于出租车经营权的行政许可问题：

各级政府都认为出租车经营权是公共资源，但是并未见法律出处，也未见对公共资源管理的具体法律规定。

据百度解释：“公共资源是指自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然条件和物质条件，所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。”依据这个解释，出租车经营权还不是“自然生成或自然存在的资源，”也不是“所有权由全体社会成员共同享有……的基础条件。”它是社会经济发展到一定阶段的事物。出租车经营权实际应该是政府对出租车行业的管理措施，就像政府对开饭馆办理卫生许可，办理工商证照一样的管理。

行政许可法第十二条第（二）项规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。设定行政许可的根据是“法律”、“行政法规”、国务院的“决定”、“地方性法规”。省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定一年内的“临时行政许可”（一定范围）。国务院412号令对出租车设定的行政许可是：“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员营运资格证核发”，实施机关是“县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”（序号：112）。有的地方性法规将其纳入“特许经营权”范围。行政许可法第十七条规定：除本法律第十四条、十五条规定的外，其它规范性文件一律不得设定行政许可。这里有二点值得注意：①行政许可法并未规定中央政府各部门有权设定行政许可；②中央十八大简政放权以来，也没将出租车的行政许可减、放。

二、出租车行业的兴起与发展：

出租车是泊来品，其产生和发展与一个国家或地区经济发展息息相关。但是，客观的讲，改革开放后有了出租车以来，从中央到地方，政府从来都没有“正视”过出租车行业。出租车从在中国诞生第一天起，身份就有点不伦不类的感觉。这和出租车的特点有关。①单个出租车的运营、投入虽然很大，但是，它不是可以一次性“大量”的解决政府的需求，政府自然不会重视；②从出租车的服务对象讲，首先它是对“有钱人”服务的，不是为“广大人民群众”服务的。从刚开始为“外国人”服务，到随着国家经济的发展，到为国内的“有钱人”服务，有点像属于“奴才”一类的角色。虽然有合法身份，但又不能登大雅之堂，又有点“妾”的味道。有时候连“妾”都不如：哪个人想用时，召之即来，不用时谁都不屑一顾，想想这是什么职业？什么地位？真是有点悲哀……2008年国务院发展研究中心《关于出租汽车行业管理和发展的研究》给出租车的定位是“满足居民特殊出行需要，是大多数公共交通的补充。”现在，各地都是以这个标准定位。所以，出租车既不是“私车”，也不是“公共交通”，是为“居民特殊出行需要”服务的“补充”。是为“有钱人”服务的。出租车的“奴性”未变，“妾”性未变，被人瞧不起就“理所当然”！

出租车行业的成长非常艰难！刚起步时，政府根本就没投入、没关心。甚至还从出租车身上取得一定收益，比如，拍卖经营权、税收、管理费等。出租车行业是“自生自灭”式的挣扎着发展起来的。在这背后，是一大群从业者对生存的挣扎！而对公共交通就不同了，政府作了大量投入。

三、出租车的经营模式问题：

关于出租车的经营模式，相关的调研报告、文章说的很清楚。公司化经营的、个体的、代管的、合作的都有，全国没有统一模式，这里不在赘述。为什么会有这么多的模式？一是全国没有统一的规定。根据中央有关文件，出租车实行地方人民政府主管。这给地方政府留下了难题，同时，也留下了主动权和管理空间；二是各地的出租车产生的时间不一，且又可以“单兵作战”，因此，模式不同。说到省长、市长负责制，那是后来市场发展，出租车形成一定规模后，为了社会稳定给予的“重视”，不是对出租车本身的重视！[见：《关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见》建城(2002)43号]。但是，哪种模式更适合出租车行业呢？或者说是些什么样的人群在从事出租车行业呢？这应该从出租车的兴起、国家改革发展的进度和出租车的经营特点上分析。

我国上世纪80年代末，90年代初改革开放开始，各地陆续出现了出租车，当时还不具备一个“行业”的称谓。随着改革深入，大批国有企业关、停、并、转、破，失业、下岗人员增多；随着城市的发展、管理，大批失业农民、三轮车夫、摩的司机、城镇居民、渔民、船夫等加入了出租车行业。“长沙市现有在册出租车司机1.2万人，其中，50%为农民工，30%为城市下岗职工，20%为历届大中专学校毕业生、复转退军人等”调查可见一斑！（国家发展改革委价格司的调查—2007年）。这些人整体文化水平不高，而开出租车相对而言，文化和技术要求不高；从资本原始投入而言，来源五花八门，主要靠负债投入。从出租车的经营讲，从投入、运营、收支都可以单车独立完成，很适合个体经营。所以，是个体经营者自己投钱，给自己买一份工作。现在，各地公司化经营的出租车，基本上是发包或者变相发包出去的。任何公司都没有，也不可能不给单车制定考核标准。所谓“份钱”是也！

多年来都在倡导“公司化”。但是，到底是公司化管理还是公司化经营，没有明确。这里，应该把它理解为“公司化经营。”“理想很丰满，现实很骨感！”“公司化”化并没有取得理想效果，而各地管理部门，就因为上面一个公司化倡导就大力推行，反而引起了各种社会矛盾。它完全忽视了出租车的历史、现实、特点和可能引起的其他问题，更引起各地不稳定的社会问题！公司化面临的复杂问题，有的无法根本解决。比如：由个体出租车组建的公司，由于涉及到各个出租车上市的时间不一样，经营权的期限不一样，车辆的排量，品牌不一样，在“两证归企”（即：车辆行驶证户头和道路运输证户头都变更为企业）时，对每辆出租车（含经营权）怎么评估入股？这个问题也将政府管理部门推人二难境地：

如果出租车不评估入股，怎么体现真正的公司化？如评估入股，怎么评估？评估价低了，车主不同意；评估价高了，政府是否等于承认出租车在市场上“高价”转让？如果政府承认“高价转让”，这又同政府通过各种方法想抑制“高价炒车”的结果相悖。很难选择！但是，不论政府是否认可“高价转让”，出租车在市场上交易额达几十万，甚至更高，这是事实！其次，经过评估入股的出租车，经营期届满，如果政府没有给予延期，股东的几十万就无形蒸发了。这种损失的造成，每一辆车都会严重影响一家甚至几家人的生存和生活水平，几百、上千辆车会是多大影响？这种损失的造成，股东（车主）会归责于政府，也极易形成社会不稳定因素！

现在，一些地方采取的是以现金入股，车辆行驶证户头和道路运输证户头名义上变更为企业，但是，不作价入股，只作资格依据。这样一来，所谓的公司化是完成了，但是，又造成产权不清等更大的矛盾：出租车“两证归企”了，但是并没有入股为公司所有。经营方式又由公司“承包”给同原车主（现股东），营业收入不交公司，只交管理费，税收也按照个体对待；合同约定风险也由承包人（股东）个人承担。这里，忽略了不同的法律关系：公司的承包经营只是内部的经营管理方式，并不能对抗第三人。在保险范围内的风险，往往通过保险赔偿而掩盖了法律关系的混淆；一旦超过保险控制的范围，风险的承担应该是公司（发包人），而不是个体（承包人）。现实中，公司会凭借“优势”再转嫁已经承担的风险。这是什么样的“公司化”？

公司法规定有限公司的股东最多50人，但是，运管部门却不顾法律规定，要求规模化，集约化经营，有多少变更多少。种种情况，政府管理部门很清楚，但是，却仍然大力推崇，又是什么原因？

还有其他法律问题：比如，个体出租车组建公司后，原来个人名下的《道路运输证》、《个体工商户营业执照》、《税务登记证》等都应该注销，统一在公司名下，个人不再具有经营主体资格。公司将出租车发包给个人后，承包人能否依据《承包合同》又重新办理《道路运输证》、《个体工商户营业执照》、《税务登记证》？如果能够办理，公司化的意义何在？如果不能办理，又根据什么由承包人对外承担风险责任？税务机关又根据什么对承包人按照个体对待？

况且，出租车公司化经营模式的除国有外，绝大多数是私人投资，本质上和个体没区别。有的公司还是空壳公司，实际投资是司机或者“承包人。”

所谓公司化，是政府管理部门为了将出租车的一点微利集中到公司少数老板私人手里的手段，让个体、司机相对更穷！公司化的利益格局呈现出“三输一赢”的局面：的哥受压制，政府受胁迫，乘客无辜买单，公司老板坐享其成！公司老板明白一个道理：自己只有通过政府对经营权的“垄断”才能获得利益；反过来，政府也可以通过和公司之间的权利“寻租”，实现利益共享的“潜规则。”“当公司足够大时，就有资本凌驾于政府和公共利益之上，甚至可以左右政府！更易产生垄断和腐败。”可谓一针见血！

相对个体而言，政府管理者实在很难得到“潜规则”的好处，这是众所周知的。政府部门往往借“倡导”变强制，或者变相强制。这就是为什么把经念歪了的原因！ 

十八大以来，中央一再简化、下放行政审批，允许民间资本进入许多行业，强调多种经济形式并存，大力发展小微企业，鼓励个体经济。作为出租车这个集劳动密集型、可以解决一些就业难，又可以单车独立完成运营的经营形式，为什么变相不允许个体形式存在？国家还实行“一国两制”呢！

四、经营权：出租车经营的核心：

全国各地引发的出租车问题的核心是经营权。而经营权的争议主要集中在个体持有还是公司持有？是有期限的还是无期限的？有期限的到了怎么办？政府是否应该收回？

经营权的个体持有和公司持有，这个很明确，是各自持有经营权。但是个体经营和公司经营的待遇现在是不同的：从2013年8月起，国家对每月的经营额在20000元以下的个体户免税（含出租车）。体现了国不与民争利的社会发展原则！北京个体出租车的单车额定是7000元/月（2013年标准）；而公司就不同了，各地对出租车公司都有规模要求公司。公司不免税。营业税及附加、还有企业所得税、公司运行费用、股利要交个人所得税。算下来，以个体车主组成的公司，收入大大下降。早在2006年国家十部、委、局发的建城[2006]116号文件就要求切实减轻出租汽车司机负担，而公司化却反其道而行之了！

北京发改委2013年的数据：到现在还有1157个个体出租车。2013年4月24日，《北京市人民政府关于加强出租汽车管理提高运营服务水平的意见》发布，个体出租车群体未纳入本轮出租车改革的盘子里，仍然保留个体经营。天津、温州、海口等很多地方都允许个体经营。

公司化不是保险箱：宜宾余微、长锋等几家出租车公司仅仅运行了两年便以失败告终。北京公司化出租车的问题就比天津个体化的多。四川广元2014年对经营权到期的经营权，无论公司还是个体，全部收回重新发放，造成社会问题。河南新乡却将公司化后的经营权重新卖给个体，社会反映良好。杭州也组建的是对个体经营者进行管理的管理型公司。

主张公司化的还认为个体出租车抗风性能力差，看似合理，实则多虑，理由太勉强。涌温动车抗风险高不高？还是发生事故了！事实上任何行业都有风险。单就出租车而言，大多数买的三者险都是上百万，还可以实行联保，或者补充保险。风险何在？公司化经营的，最终基本上将风险转嫁给司机或者承包人了。

经营权是否有期限？行政许可法第十八条规定“设定行政许可应当规定设定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”这里的问题是：行政许可法是2004年7月1日起施行的，在此之前已经取得“许可”的出租车经营权，没有设定期限的怎么办？是按照“新事新办法，旧事旧办法”的原则处理，还是重新设定期限？重新设定期限的根据是什么？法未明文规定者不得为之，是法治社会对行政的基本要求！

对于有期限的经营权怎么办？这是最核心的问题。对此，很多地方的表述不一样：愿继续经营的，经申请后可继续经营；有的是“自然终止”；有的是“由政府无偿收回”等等，有的政府还表现得相当强硬。但是，无论是从法律上、政策上，还是从民生、就业、行业的连续性上，社会发展上，有的政府管理者忘记了最基本的要求！

行政许可法第五十条第一款规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规规章另有规定的，依照其规定。

由此可知，只要这种行政许可的内容需要继续实施，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，只要在法定期内提前依法申请，就应优先获得行政许可。这一点，不分有偿取得或者无偿取得，因为行政许可和行政收费不具有必然关系。行政许可法第五十八条第一款规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

交通运输部交运发[2011]463号《出租汽车服务质量信誉考核办法》第二十七条(二)规定，“在申请出租汽车经营权延续经营时，在符合法定条件下，可优先予以批准。”

可是，有的管理部门往往忽视了行政许可法和交通运输部的这一规定。因管理部门没有依法处理到期经营权引起的的社会动荡不胜枚举！

现在，个体出租车经营者大都在五十岁左右和他们的下一代。促就业、促稳定、保民生、促发展是党中央、国务院一再强调的最主要的，也是最基本的工作。没有稳定，就不可能有发展，这是常识！保就业就是保民生，促发展！如果将到期的经营权重新发放给他人，就将一个已经基本平衡的就业链打断，造成新的失业。而这部分人的失业，是非常难重新就业的。这样做留下了社会不稳定因素！防微杜渐！不能等问题发生了，才花很大的代价去解决！得不偿失！更谈不上民生和发展了。这是各级党、政部门都应认清的问题！国家还千方百计鼓励“40、50”人员以多种方式就业！国发[2012]6号文件规定：切实把就业作为民生之本，作为经济社会发展的优先目标，实施更加积极的就业政策……努力实现充分就业。有效控制失业，保持就业局势稳定；加大对困难群体的扶持力度。2014年6月4日的国务院常务会议“定点指向”促进创业就业。由此可见中央对就业的高度重视！

现在，各地的个体出租车基本是纳入公司化管理的（和公司化经营区别）。这些人大多从业多年，有的达20多年，对行业、对服务、对管理都很熟悉。如果是换大量新从业者，情况肯定不如原从业者。对新从业者而言，真正安心从事出租车行业的，年轻人很少。一旦收回经营权，对社会、对行业、对车主、对政府是多败俱伤。

    那种认为延续经营权是被“霸占公共资源”的说法貌似有理，实际是强词夺理，是一种不正常的心态作怪！政府到底是依据“认为”行政，还是“依法”行政？如果经营者违反了法律规定，政府可以依法收回。否则，为什么不能依法继续经营？“百年老店”品牌是怎么形成的？是不是“霸占”了百年？

针对经营权、个体和公司的问题，四川省绵阳市的做法值得参考。绵阳市委、市政府组成了由市委政策研究室牵头，十余个政府部门组成的调研组，对全国多个地方的出租车情况进行调研，经市政府同意并由绵交发[2013]23号文件和绵阳市运管处作出规定，原经营者在经营期届满前，根据行政许可法规定提前30天向运管处申请，经服务质量信誉考核合格，享有优先权；个体和公司享有同等待遇，受法律保护；是否成立“两证归企”的公司，由车主自己决定。个体出租车纳入公司管理。这二个文件很好的处理了个体出租车主、公司等社会矛盾！维护了行业稳定！赢得了省内、外高度赞扬！

五、出租车高价转让的问题

改革30多年过去了，出租车成了一个行业。打车的人比以前多了，市场也比较成熟了。这样就出现了“转让出租车”的现象。现在，转让价一般在70到100万元左右，有的地方高达150万元左右。怎样看待出租车高价转让的问题？ 

出租车由车辆和经营权构成。那么经营权是否可以转让？各地的地性方法规和政策的规定不一。有的针对有偿取得和无偿取得的划分又不一样。行政许可法第九条规定：依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。这就是说，经营权依照法律规定的条件和程序是可以转让的。出租车经营权属于用益物权。依照物权法第2条的规定，用益物权受法律保护。出租车经营权和农村土地承包权相比，重要性远远不及后者，因为吃饭远比打车重要！农村土地承包权都依法都可以流转，出租车经营权为什么不可以流转？所以，不论出于什么原因“不允许转让”经营权的政策是没有依据的！在政策和法律发生冲突时以什么为准？毫勿质疑，以法律为准！

至于出租车转让出高价，不必“谈虎色变”！出租车经营既然是商业行为，就有投资，有资金流动，这是市场规律。转让价格达到这么高，也是几十年才慢慢形成的。二十年前的工资是什么标准？房价是什么标准？转让价虽高，但某个时间的转让者毕竟很少。不信，如果大家都转让，你看看是什么价！这就是市场规律，不宜人为强转！有什么值得惊诧的？花一百万买个出租车和花一元钱买个出租车在运营中没什么区别。为什么会有这么高的价？除市场规律外，还是由二个“信心”和一个“无奈”决定的：①是对市场未来期待的信心；②是对政策、对行业管理和保护的信心。二者缺一不可！也是面对就业难，自己花钱买工作的“无奈”选择！ 

另外一个现象是：转让出租车，为什么个体的价格往往高于“公司”的？这个值得思索！

六、出租车行业是高收入吗？

很多人认为：出租车行业是高收入者。咋一看，似乎是，但是我们算一算帐就明白是不是：

出租车的收入要和经营模式相联系。

先说司机的收入：出租车基本是整天运转，每天至少二人。但是依劳动法，每个劳动者每天只能工作8小时。超过8小时，要付150%的工资，休息日应该是200%，法定节假日应付300%。大家算一下，这样下来，司机的收入到底有多少？很明显，司机们是在超负荷的加班，每天工作10到12小时，单位时间的工资并不高。所有的哥都疲劳驾驶，拿命换钱；憋着尿，水都不敢喝才赚得一份工资。这一点，往往被忽略了。如果是你，能做到吗？ 

  其二，个体经营的出租车。很多个体经营者没有（也不懂）区分资本收益和劳动收益的区别，往往合二为一；更谈不上，也不懂什么是折旧和管理成本。既然如此，为什么还变成了“香饽饽”呢？就业压力大，花高价为自己买一份工作。实际上就是“整存零取”，根本谈不上高收入！

第三，公司化经营的出租车股东或者管理者可能是高收入者。北京市运输管理局委托出台的《关于北京市出租车租价体系6家汇总评审报告》指出，某出租车公司党委成员的月工资为21544元，另一家公司2003年的“工作餐费”达440多万元（见：《北京出租车公司实际是权利出租公司》，2006年文。）这，还需要解释吗？

所以，不能一概而论出租车经营者都是高收入！那些妄谈出租车是高收入者，是不了解、没进入这个行业的人信口开河！给广大民众造成了错觉！

七、关于“打车难”的问题

现在的出租车已经到了发展的瓶颈，好日子已经过去了！建设部1995年9月1日实施的《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）,建标[1994]808号文件3.1.5规定：“城市出租汽车规划拥有量根据实际情况确定，大城市每千人不宜少于0.5辆；中等城市可在期间取值。”现在，早就超过标准了。所谓要求出租车达到每万人二十辆的标准，出处何在！全国各地有多少出租车？《中国出租车概况》，2008年数据：据说有100多万辆，加上黑车可能达400万辆。六年过去了，还不知道增加了多少。从业人员有多少？很难准确统计，总数应该是数百万人，已是一个规模不小的群体。但就未来而言，很难有突破性发展。

看看这些年其它交通方式的快速发展：飞机航线、公交线、地铁、动车的增加，火车的提速，城际快车的开通，特别是私家人每年以惊人的速度增加：中汽协公布的，2013年乘用车销量接近1800万辆。更不说大量猖獗的黑车了。所谓打击黑车，本质是是政府花了大量公众的税金，把执法队伍变成敛财的队伍。出租车这个行业将长期存在，但是确实是没什么优势了。 

为什么很多地方又在喊“打车难”？怎么看待？首先要明白，出租车从事的是一个商业营运，以“利”为目的，它不是慈善机构！所谓“打车难”往往是一种偏见，仅以某个时刻个人的需要出发。打车难的情况一般出现在节假日、上、下班高峰时间和城市郊区结合部的地方。而其它时间的空载率很高。政府总不能专门为了在特殊时段、特殊地区专门投放一些特殊的出租车，而在其它时间和地段就闲置吧？说实在的，出租车也不可能专门为了某个特殊地段可能出现的偶然需求，一直在那里等候着。如果换成你自己经营，试试看！然而，这些不顾客观事实和规律的所谓“呼声”往往误导舆论，造成广大市民的错觉，甚至“绑架”了政府！就如现在，不能为了解决交通堵塞，我们就把城市拆掉，全部建成大马路、停车场吧？否则，这样的大马路、停车场有何意义？解决打车难的问题，一是要有正确的观念，舆论要从法律、市场规律等各方向予以正确引导；二是推行电化服务，出租车打车软件是个有益尝试；三是大力发展公交。所以，要正确认识打车难的现象。只有“打车难”是一个常态才是正常的。如果打车随时都不难，这个行业就垮了，在全国这引起的就不是小问题！国办发明电[2000]22号规定，地方人民政府要通过对出租汽车营运规模的总量控制，提高出租汽车营运效率；建城[2002]43号规定，出租车实行总量调控，保持行业稳定。

最新的国发[2012]30号仍然规定，严格道路运输市场准入管理。

有人说，出租车要达到“一招手就停五辆”的标准，这个人的脑袋不是进水了，就是被门夹了。不用你来经营看看是什么效果，你来管理一下试试看，大量出租车经营者不找你要饭吃才怪！

出租车营运从本质上讲是一个商业行为，形式上是为居民的出行特殊要求服务，它不是政府的职能部门。可是，一些错误的宣传和呼声，把出租车当成了政府职能的延伸。一有人叫打车难，政府就把责任全推在出租车身上，造成观念错位、主体错误，职责错位。照这个逻辑，那么，出租车经营困难是否也可以要求政府下令，市民出行必须“打车”？有些事情想想都好笑！但是，管理部门往往就是做出让人好笑、甚至哭笑不得的事！往往简单的事情，人为复杂化了！ 

在看似杂乱无章的出租车问题面前，我们要明白：行业需要什么？社会需要什么？经营者需要什么？而关键在于手握经营权生死人大权的政府需要什么？

亦能覆舟，水能载舟！怎么才能在法律的范围做到民生、社会、行业的统一 ，防患于未然？主导权还是在党委、政府！

 

二0一四年六月二十九日

 

 

 

发送：中共中央办公厅，国务院办公厅，国家发改委，交通运输部，公安部，监察部，全国总工会，财政部，国家税务总局，国家工商总局，司法部。

四川省委，省政府，省发改委，省交通运输厅，省公安厅，省总工会，省财政厅，省监察厅，司法厅，省国税局，省工商局。

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